法律法規Laws and regulations
提升專業水準服務PPP項目全過程
作者： 時間：2017-03-04
《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》（下稱“《操作指引》”）的出臺，為評估行業積極開展PPP項目相關業務提出了具體的指導性意見，有利于指導評估機構及從業人員的執業行為，維護各方合法權益，促進評估行業為PPP項目的有效實施與推廣做出積極的貢獻。
在PPP項目全生命周期中，評估機構在不同階段都可以提供多項咨詢或評估服務，如項目篩選、實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、盡職調查、中期評估、績效評價及資產評估等。在各項服務中，評估機構應在遵循相關法律法規的基礎上，結合項目自身的特性，參考《操作指引》中的有關內容來規范執業。
項目篩選過程中的主要關注點
一是項目參與主體。應從政府和社會資本兩方面考察，至少一方為公共機構。
必須知曉，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業不屬于社會資本。
二是項目所屬的領域。PPP項目必須是公共產品或公共服務領域。
三是要明確項目公共需求。應利用專業優勢，對項目需求從國家宏觀政策、當地經濟發展水平、類似項目歷史數據等方面調研分析，合理研判需求穩定性。
四是關注項目合作期限及回報機制。
合作期限、回報機制、投資規模等應滿足一定要求。回報機制根據項目特點保證社會資本的合理報酬。價格調整機制應相對靈活。同時政府和社會資本在項目中建立長期穩定合作伙伴關系，雙方各盡其責、利益共享、風險共擔。項目風險通常能有效識別并在政府和社會資本間合理分配。
實施方案的編制要點
一是編制方案前應對項目深入了解。
包括熟悉相關法律法規、規章制度及政策，與運營相關的宏觀經濟、區域經濟、產業經濟的資料，與建設相關的技術規范與標準，與建設內容相關的規劃資料以及關于項目立項審批、批復等文件。還應收集與查閱可研報告及相關評價分析報告、項目識別階段的物有所值評價報告與財政承受能力論證報告等。
二是方案內容要全面。通常包括概況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式、財務測算等。
三是方案要有可操作性。
四是風險分配應合理。在PPP模式下，政府主要關注財政績效和公共需求的質量，社會資本主要關注項目資本回報率，兩者風險分擔和利益訴求不同。評估機構應遵循最優化風險分配原則、風險與收益對等原則、可承擔性原則、動態性原則、可操作性原則、全面性原則等。
五是評估機構要發揮自身優勢，做好財務測算。準確進行財務測算，需要專業人員擁有豐富的經驗和專業知識。就這一點來說，評估行業擁有絕對的優勢。測算過程中，要把握數據來源真實性和可靠性，對重要經濟數據和參數從不同方面進行審查核實，避免盲目性和片面性。還應分析某些不確定因素對財務數據和參數的影響，根據全生命周期內經濟發展趨勢，充分考慮對項目經濟效益影響大的經濟數據和參數的變動趨勢，保證準確性。
物有所值評價及財政承受能力論證的要點
《操作指引》指出執行物有所值評價中，應關注項目全過程都符合物有所值，每個階段都應進行物有所值評價。
物有所值評價包含定性評價和定量評價。定性評價主要關注項目風險是否合理分配，供給質量和運營效率是否提高，是否有助于降低全生命周期成本，是否有助于激勵社會資本創新等。定量評價的難點是缺少公共部門比較值數據，評估機構應當充分利用數據收集和數據分析處理的能力做好物有所值定量評價工作。
財政承受能力論證包括財政支出能力評估及行業和領域均衡性評估。財政承受能力論證是政府履行PPP合同義務的保障，有利于提高政府財政支出管理水平，降低政府違約風險，吸引更多社會資本參加。財政支出能力評估的難點是對政府支出責任的合理測算及對政府現有負債的甄別，評估機構應借助豐富經驗全面識別不同合作模式下政府的股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等責任，根據實施方案測算支出責任。
盡職調查的必要性與要點
盡職調查一般包括對新建項目、存量項目和社會資本的盡職調查，是保障項目順利實施的關鍵。新建項目盡職調查通常包括基本情況、背景、所在區域環境、實施可行性、實施主要內容、可融資性、市場調查及現金流測算、付費機制及價格調整機制、相關配套安排、退出機制、可能面臨風險等；存量項目則還應包括進展情況、歷史投資及運營情況、可整合性和銜接風險等。社會資本盡職調查包括經營業績、財務狀況、管理能力、管理團隊穩定性、投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等。
中期評估及績效評價主要關注點
項目評價一般包括中期評估、績效評價和項目后評價。績效目標設置必須體現政府和公共產品或服務需求及運營效率。
評估機構制定實施方案或開展中期評估或績效評價前，應配合項目實施機構或政府方編制項目績效目標。績效目標通常包括：預期產出目標，包括提供公共產品或者公共服務的數量、質量、時效目標及達到預期產出的成本和資源等；預期效果目標，包括經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響等；衡量預期產出、預期效果和相關方滿意程度方面的績效評價指標；實現績效目標的保障制度、措施和工作計劃及項目管理內容和相應目標要求等。
中期評估主要內容包括運行情況，該階段為完成績效目標所需資源成本消耗、項目管理及其完成情況和預期產出、效果等目標完成進度等；合同履約狀況，項目是否按合同約定完成既定目標等。
績效評價一般由確定評價目的、設計評價指標、制定評價標準、收集評價材料、分析評價數據、編制評價報告等組成。應根據目標設置評價指標。建設完成后的績效評價，重點關注實際績效與合同約定績效的比較；移交后的績效評價，主要考核項目產出、成本效益、監管成效、可持續性等。
在項目執行階段及移交階段，通常需進行中期評估和績效評價。從整體看，通常在移交階段進行績效評價，在執行階段進行中期評估。但在實務中，通常會在執行階段就項目某一階段提供績效評價。而項目績效目標是開展中期評估及績效評價中設置指標體系的基礎。因此開展中期評估時，應參考《操作指引》第六章第一節和第二節要求，開展整體績效評價或某一階段績效評價時，盡量參考第一節和第三節內容。
